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案例分析—一起工程建设项目监理招标匿名举报后的处理
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一、案例

2012年4月,某政府投资的省级重点工程建设项目信息系统工程监理(以下简称“该项目”或“本项目”)第一次招标,因报名单位数量不足三家而流标,招标人对资格条件中的投标单位和拟派项目总监理工程师的类似业绩由2个修改为1个后重新招标,共有5家单位报名并购买了招标文件,2012年5月8日上午,开标如期举行,共有4家报名单位在项目所在地公共资源交易中心递交了投标文件,开标现场同时对投标单位和拟派项目总监理工程师的代表业绩进行了公示,评标工作也在该公共资源交易中心进行,一家投标单位因递交的原件资料不全(拟派项目总监理工程师的毕业证原件未提供)而未通过资格审查,当天下午对通过资格审查的其他三家投标人进行了第二次报价开标,经综合评审,评标委员会提交了评标报告并依次推荐了中标候选人,2011年5月14日,评标结果同时在中国采购与招标网、该省招标投标网、招标人网站上发布,公示期为3日,显示第一标候选人为某工程咨询有限公司,第二中标候选人为某工程监理有限公司,第三中标候选人为某城建监理有限责任公司。

5月16日,上级行政监督部门和招标人同时收到对第一中标候选人业绩造假的匿名举报,具体涉及到其现场公示的西安和上海的二个业绩的承缆人并非第一中标候选人,举报人出示了这二个业绩的中标公示网页内容并标明了具体网址,经过初步核实和行政监督部门与业绩当地的行政监督部门的复核,举报信反映的内容基本属实,二个业绩的中标单位均不是第一中标候选人。根据这一情况,招标人向第一中候选人就此问题发出了质询函,并要求第一中标候选人3日内以书面形式予以解释,第一中标候选人并没有书面予以回复,而是在第三天派出了一位副总经理当面到招标人处说明情况,其承认这二个代表业绩确实存在与实际不符的情况,但其公司作为分包人承担了这二个代表业绩中的部分工作,这二个代表业绩是一个监理总包合同,其分包的工作基本与本项目实施内容一致,就此,该位副总还特意出示了其公司与这二个代表业绩中标单位签订的分包合同原件。但鉴于本项目的招标文件中的资格条件和评标办法均明确规定对分包工程均不予认可,单位代表业绩和拟派项目总监理工程师代表业绩均达4个时才可得相应评分项的满分,其公司满足该条件的项目仅有2个,将这西安和上海的二个代表业绩由分包业绩修改为中标业绩也确实是出于无奈,否则,其公司这二项硬性指标上将丢12分,中标肯定无望。该副总经理还出示其他证明其公司实力的佐证材料,提出希望招标人考虑招标文件对“分包工程不作为业绩”这一情况,重新考虑其中标,并保证如其中标其公司将在招标文件承诺之外加大精干力量投入该项目的实施。招标人将一情况报告了行政监督部门,鉴于第一中标候选人代表业绩造假证据确凿,行政监督部门还是批复了招标人作出了取消第一中标候选人中标资格的第一步决定。

接下来,招标人和行政监督部门就考虑重新招标还是顺位递补的问题,由于该项目已经是第二次招标,该信息系统工程又是比较特定的项目,一般招标人都缺少这方面的专业人员,监理单位进场对招标人提供信息系统工程的设计咨询、施工招标前期咨询服务又迫在眉睫,招标人提出了顺位递补的首选方案,出于谨慎考虑,招标人和行政监督部门又开展了对第二中标候选人的业绩核实工作,经调查,第二中标候选人是业内知名的监理单位,单位实力相对雄厚,单位和个人代表业绩不存在问题,同时,随着调查的深入,招标人和行政监督部门也了解到,其上级管理单位系一个知名的设计咨询集团公司,也是第二中标候选人的全资控股公司,招标人和行政监督部门不得不又面临一个新的问题:该设计咨询集团公司面临重组的问题。事情是这样的:该集团公司近期卷入了一起工程建设项目重大质量安全事故中,该集团公司为该项目的勘察设计单位,并被认定负有设计质量缺陷的责任,面临承担高额的事故赔偿,政府有关部门宣布将对该集团公司进行重组。鉴于这一情况,招标人要求第二中标候选人予以解释,第二中标候选人予以了书面回复,承认其是该集团公司的全资子公司,指出其与集团公司涉案的事故的工程建设项目没有任何关联,目前其公司业务和财务情况良好,并提供了2012年第一季度经审计的财务报告等证明材料的复印件。出于稳妥起见,招标人并没有采信第二中标候选人这些证据,还是决定重新招标。

二、分析

1、《招标投标法实施条例》第五十四条规定:依法必须进行招标的项目,招标人应当自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人,公示期不得少于3日。

投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的,应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复;作出答复前,应当暂停招标投标活动。

结合《招标投标法实施条例》(以下简称“条例”)和本案例,我们分析出以下一些事项:

(1)本项目为政府投资的省重点工程建设项目,属于依法必须进行招标的项目,适用本条的规定。

(2)招标人5月14日在法定网站上发布评标结果公示,是否符合条例本条“收到评标报告之日起3日内公示”的规定,并不明确,但从本案可以看出,本项目的开标、评标工作均在项目所在地公共资源交易中心进行,且该公共资源交易中心一般不接受隔天评标,资格审查工作在开标当天5月8日下午第二次开标前就已结束,从仅剩3家投标人的评标工作量来说,评标委员会当天应当就完成了评标工作,招标人当天或第二天就已经收到了评标报告,从这一分析来说,5月14日公示应当超过了3日内公示的规定。事实上,据笔者了解,这种现象比较常见,笔者分析有以下二个方面的原因:

1)招标人收到评标报告一般都会有一个内部开会的决策程序,如通过党委会、招标领导小组会议等会议形式后再行发布中标公示,一般地方的行政主管部门甚至出台了要求报行政监督部门批准后发布中标公示的规定,虽然这些会议或审批流程实质上一般并不改变中标公示的结果,但客观了造成了中标结果很难在3日内予以公示。

2)条例虽然规定了3日内应当予以公示,但在法律责任章节中并没有对3日内不公示的法律后果内容,这种没有责任的规定对于当事人来说并不具有强制性,特别是这种不在时限内公示并不实质性影响中标结果情况下和一般 “民不告,官不究”的惯性思维下,更让这一规定显得苍白无力。

3)对于5月16日招标人和行政监督部门收到的匿名举报信,从时限来看,符合公示期内提出异议的时间期限,但从提出人本身来看,由于采用匿名方式,无法甄别本信是否由投标人或者其他利害关系人发出(尽管业内人员一般都能猜得到是后序中标候选人发出),但出于稳妥起见,对于证据比较容易取得的举报,一般还是会受理,很明显,本案的招标人按异议进行了处理,考虑到3日内可能无法予以查清事实,招标人还作出了暂停招标投标活动的决定,符合本条“招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复;作出答复前,应当暂停招标投标活动”的规定。

2、《招标投标法》第五十四条第一款规定:投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假,骗取中标的,中标无效,给招标人造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

《招标投标法实施条例》第六十八条第一款规定:投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假骗取中标的,中标无效;构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依照招标投标法第五十四条的规定处罚。依法必须进行招标的项目的投标人未中标的,对单位的罚款金额按照招标项目合同金额依照招标投标法规定的比例计算。

第四十二条第二款规定:投标人有下列情形之一的,属于招标投标法第三十三条规定的以其他方式弄虚作假的行为:

(一)使用伪造、变造的许可证件;

(二)提供虚假的财务状况或者业绩;

(三)提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明;

(四)提供虚假的信用状况;

(五)其他弄虚作假的行为。

很显然,第一中标候选人将分包业绩改为总包业绩并伪造了中标通知书、合同原件、竣工验收材料原件的行为属于《招标投标法》和条例中“以其他方式弄虚作假骗取中标的”的情形,中标应当无效,招标人作出的取消第一中标候选人中标资格的第一步决定是有法律依据的。

3、《招标投标法实施条例》第五十五条规定:国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目,招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金,或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形,不符合中标条件的,招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人,也可以重新招标。

本项目的第一中标候选人虚报业绩材料的情况属于本条中的“被查实存在影响中标结果的违法行为等情形,不符合中标条件的”的情形,招标人既可选择采用顺位递补方式选择第二中标候选人中标,也可选择重新招标,本项目招标人起先考虑的顺位递补和最后决定的重新招标都不违反条例的规定。

三、引发的思索

1、评分条件设置的问题

从本案例我们可以看出,第一中标候选人解释造假的主要原因是对投标单位和总监理工程师个人代表业绩设置过高的问题,本项目属新兴项目,科技含量较高,业内具有这方面经验和类似业绩的单位和个人并不多,代表业绩满分条件设置过高不可避免地造成限制、排斥潜在投标人的现象出现,这就要求招标人对市场行情要有一个比较深的了解,前期调查的工作做够做足,以防招标文件中设置的某些条款产生歧视性。

条例第二十二条规定:潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件有异议的,应当在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出;对招标文件有异议的,应当在投标截止时间10日前提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复;作出答复前,应当暂停招标投标活动。

该条的规定让笔者想到了第一中标候选人有一项法定权利应当行使而没有行使:对招标文件异议提出权,如果第一中标候选人对本项目代表业绩评分问题提出了异议,认为业内极少单位能达到以总包形式承包的四项代表业绩,可能会对潜在投标人产生倾向性,希望修改为分包业绩也可计分或减少代表业绩满分的个数的评标办法。对其可能会产生二种积极的后果:

1)如果招标人认为其提出的异议成立,就有可能按其意见修改评标办法。如果招标人没有同意按其意见修改评标办法,其还可以向行政监督部门就此提出投诉。

2)如果招标人没有同意按其意见修改评标办法,其在招标阶段没有向行政监督部门提出投诉,如果其投标文件以分包业绩据实填报,评标结果公示后,第一中标候选人如排序不在第一名,其应当还有权就此向行政监督部门提出投诉,至少不至于如此被动。

2、原件审查的问题

本项目开标时出现了一家投标人未提供拟派总监理工程师身毕业证原件而被认定资格审查不予通过,据了解,本次开标时要求递交的原件包括单位法定授权书、营业执照、资质证书、近三年财务报表,代表业绩中标通知书、合同、完工证明,拟派总监、副总监毕业证、职称证、监理工程师证书、个人代表业绩证明材料等原件,未提供的将不作为评审依据。

笔者认为,本身这个项目投标人就不太多,招标人这种做法过于苛刻,让总监理工程师毕业证原件这种并不影响实质性问题的事项成为剥夺该投标人投标的机会的原因。笔者进一步认为,招标人和投标人是一个共生体,一荣俱荣,一损俱损,投标人是带着经验来为招标人解决问题的平等主体,招标人应当放下固有的高高在上、“皇帝的女儿不愁嫁”的思维,切实地为投标人着想,尽量减少一些法定程序以外的环节,只有这样,才能吸引更多的投标人来参与投标。

3、对第二中标候选人资格重新审查的问题

笔者认为,招标人未实质性地对第二中标候选人的资格进行重新审查就决定重新招标的做法有些欠妥。

《招标投标法实施条例》第五十六条规定:中标候选人的经营、财务状况发生较大变化或者存在违法行为,招标人认为可能影响其履约能力的,应当在发出中标通知书前由原评标委员会按照招标文件规定的标准和方法审查确认。

从条例本条的规定可以看出,条例在制度设计时考虑了对中标候选人经营、财务等状况发生较大变化,招标人认为可能影响中标项目履约时,允许对其的履约能力重新进行评审的补救措施。显然招标人并没有启用这一条,虽然开始招标人要求第二中标候选人予以解释有启用本条的动机,并毕竟并没有继续走下去,直接运用条例第五十五条重新进行招标。

从另外一个角度来看,这种制度设计与民事法律中的“不安抗辩权”有一定的相似之处,不安抗辩权,是指合同履行过程中允许后履行一方在先履行一方存在可能无法履约的情形时可以行使中止合同的权利。

《合同法》第六十八条第一款规定:应当先履行债务的当事人,有确切证据证明对方有下列情形之一的,可以中止履行:

(一)经营状况严重恶化;

(二)转移财产、抽逃资金,以逃避债务;

(三)丧失商业信誉;

(四)有丧失或者可能丧失履行债务能力的其他情形。

从上款可以看出,这种中止不是随意的中止,只有确切证据时才能中止,就本案来说,第二中标候选人与集团公司存在全资控股关系,虽然集团公司面临承担赔偿、被改组的法律风险,但从第二中标候选人提供的证据来看,其经营状况、财务状况良好,本身也是具有独立于集团公司以外的法人资格的民事主体,可以独立承担法律责任,相比之下,这种不予理会直接重新招标的作法有些随意。另外,《合同法》也作出了对后履行一方随意中止合同应承担法律责任和允许先履行一方提供适当担保后继续履行的规定。

《合同法》第六十八条第二款规定:当事人没有确切证据中止履行的,应当承担违约责任。

第六十九条规定:当事人依照本法第六十八条的规定中止履行的,应当及时通知对方。对方提供适当担保时,应当恢复履行。中止履行后,对方在合理期限内未恢复履行能力并且未提供适当担保的,中止履行的一方可以解除合同。

以本案例为例,正是因为《招标投标法》和条例没有作出对招标人取消中标候选人中标资格的责任追究,和允许与中标候选人虽然出现重大变故但允许提供或第三方提供担保的情况下继续进行招标投标活动的规定,招标人根本没有考虑这些事项就决定了重新招标。

笔者认为:重新招标毕竟不是招标人和投标人开展招标投标活动的初衷,其也不可避免地造成了浪费社会资源、挫伤投标人积极性、引发社会对招标方式质疑和反感等后果,而从立法和实践来说,任何人看似无需为此承担责任,但归根结底,重新招标的成本最终还需社会来承担。

4、第一中标候选人的造假行为并没有得到处罚。

《招标投标法》第五十四条规定:投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假,骗取中标的,中标无效,给招标人造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

依法必须进行招标的项目的投标人有前款所列行为尚未构成犯罪的,处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款,对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,取消其一年至三年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告,直至由工商行政管理机关吊销营业执照。

按照上述规定,本案中涉及的第一中标候选人代表业绩造假的证据还是比较确凿的,属于《招标投标法》及其条例规定的其他方式弄虚作假的情形,单位应当受到中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款,该中标候选人单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当受到单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款。按照招标文件的规定,其提交的投标保证金将不予返还,且这种行为应当进入上级行政监督部门诚信体系中予以通报。但据了解,第一中标候选人并没有受到这些处罚,这种现象在实践中还比较普遍,受“大小化小,小事化了”、“中到手的标都被取消了,其他的就算了”等思维的影响,类似项目一般都这样不了了之,如业界公开的几个有名的案例“海口政府采购案”、“中国政府采购第一案”、“上海经达诉广东省交通厅行政不作为案”,受到处罚的单位和个人非常少。笔者认为,正是这种“有法不依、执法不严、违法不究”的处罚渐成一种业内习惯,串通投标、弄虚作假的现象才屡禁不止,希望有关部门予以重视。

来源:招标采购管理 作者:汪才华

洮水水库位于湖南省茶陵县洣水支流沔水末端,是一座以防洪、发电为主,兼顾灌溉、养殖、旅游和城市供水等综合利用的水利水电枢纽工程,属于大ii型水库,总库容量5.15亿m3,装机容量6.9万kw,年发电量1.5亿kw·h,工程总投资7.531亿元。

洮水水库库区

水库发电机组

该项目于2004年11月完成ppp招标,12月临建工程破土动工;2006年12月实施大坝截流;2011年10月大坝下闸蓄水;2012年12月工程竣工电站发电。洮水水库的建设是湖南省历史上第一个以创新投资模式带动大型公益设施建设的项目,在中国大型公益设施法人招标发展过程中具有重要的里程碑意义。

近日,有关机构对洮水水库项目的招标、建设和运营情况进行了全面的评估,为当下国内开展和推广公益性ppp项目提供了有益参考。

一、洮水水库项目实行ppp模式的成果

根据此次评估,洮水水库项目的成果主要表现在三个方面:

(一)政府全面实现了公益效益,保障了公众利益

洮水水库自2011年下闸蓄水后,运行状况良好,水库防洪抗旱、发电、旅游、供水等社会效益显著。首先,洮水水库直接参与了洣水流域茶陵、攸县、衡东等地的防洪调控,防洪效果明显,其防洪等级由原来的10年一遇提高到50年一遇;其次,供水效益凸显。一方面,可解决下游16.3万亩农田灌溉问题;另一方面,水库于2015年5月被确定为株洲市第二饮用水水源地,将承担茶陵、攸县乃至整个株洲市区的饮用供水任务。

(二)政府缓解了财政压力,社会资本完成了预期收益,实现了政府、社会资本的合作共赢

茶陵县政府减少了财政支出,增加了社会有效供给。洮水电站总装机69mw,设计年发电量1.454亿kw·h。因物价调整,上网电价已有原设计时的0.348元/kw·h上调至0.44元/kw·h。根据电站实际情况,考虑厂用电率1%,计算可得多年平均效益为6207万元,截至今年3月份,已经累计发电4.8亿kw·h,实现产值2.12亿元,税金3133万元,实现了预期的设计,保证了社会资本的正常收益。

(三)政府实现职能转变,提高了公益性ppp项目的运营效率

根据特许经营权协议相关条款约定,项目的设计、施工和采购运营由政府部门负责监管,同时,政府部门需协助项目公司处理与洮水水库场地周边所涉及的有关单位的关系,保证项目公司从其他政府部门获得、保持和续延建设所需的一切合理需求。此举让传统政府主管的外部接口转变为项目公司主管的内部接口,转变了政府的职能,提高了项目公司现场解决问题的效率,解决了长期以来由政府主管的水利工程管理上人员超编、工作效率低下等问题。洮水水库初步设计方案为建成后常驻人员38人,现有24人,与装机容量在60mw的南津渡水电站常驻人员600多人相比,形成了鲜明的对比。

二、洮水水库ppp项目的成功经验

洮水水库筹建之初,主要存在四大难点:

一是资本金筹集难度大。根据2003年国家批复的审查意见,洮水水库总投资7.531亿元,其中茶陵县需要配套1.19亿元,而当时茶陵县的财政总额只有1.0203亿元,县级配套资金难以及时到位。

二是建设管理难度大。对于县一级政府来说,要直接承建一个投资建设达7亿多元的工程项目,其技术、人力、施工、管理和资源配置等方面均存在较大的难度。

三是项目移民任务大。洮水水库淹没土地1661.17公顷,涉及当地2个乡镇23个村2000多户居民,近万人需要迁移,移民安置面广、量大,设施复建任务艰巨。

四是配套政策不足,难以做到及时响应。政策、法律法规不够完善,ppp模式还不为市场主体所普遍认识,不同地区、不同部门对项目的实施态度和实施后的目标认识不同,难以做到及时响应。

针对上述难点,项目实施方在实施洮水水库ppp项目中重点做了三项工作。

(一)项目前期应用ppp思维框架对项目的适用性、合法性和市场利益及财政综合能力等进行了全方位分析

1.重视前期调研,明确项目策划目标

一是确定顶层设计,保证资金来源。提出了客观的测评报告,建议洮水水库项目从兼顾政府信用和财政实力的综合因素进行考虑,从政府财力的单一考虑转变为通过引入社会资本的参与,为公众创造价值,在项目顶层设计上实行ppp模式。

二是做好跨部门沟通,明确项目建设目标。水利工程是典型的公共基础设施,长期以来主要依赖政府财政性投资并由政府直接组织建设,当时社会资本介入国家大型水利工程在我国还没有先例。12年前,当洮水水库项目提出ppp模式建设思路时,当地政府各个部门还都不太适应。项目实施方当时拿出了三个意见:一是湖南省发展改革委的意见;二是财务顾问和法律顾问的咨询意见;三是有关防洪调度和公益性等优先次序的实施安排。经过各方面工作的开展,项目最终得到了湖南省水利厅和财政厅的支持。

2.围绕测评报告,理性定位预期收益

公益项目的非营利性是对洮水水库实施ppp项目的最大制约。ppp项目的核心是更有效地为社会提供公共服务,引入ppp模式能够帮助地方政府解决“燃眉之急”,但由于缺乏付费机制,一旦投入运营,政府付费就成了刚性债务,而且在洮水水库项目中,政府不是像以往项目中经常使用的政府担保收益的固定回报,项目产生的收益靠的是未来现金流。洮水水库效益主要集中在发电和防洪上,经过财务测算,得出洮水水库项目的收益无法有效覆盖项目投资本金收益。仅靠每年4500万元发电收入,即使30年的经营期,社会资本也无法达到收支平衡。因此,在财务测算论证的基础上,通过市场需求调研,最终将特许经营期延长至50年,此举降低了社会资本的收益风险,为项目的成功实施打下了坚实的基础。

虽然项目的要求符合国家发展改革委、财政部等相关政府部门的制度规定,但在进行项目融资时一些银行认为该项目没有效益,况且政府也不担保收益,最后可能连利息都收不回来,所以不愿给资金支持。项目实施方认为,水库建成能发电、供水,这样的能源项目会越来越少,再加上这属于大型水库,将来发电电价有可盈利点。基于这样的判断,项目实施方辗转广东找到工商银行贷来了部分款项,最终贷资4.77亿元投入水库建设。

3.根据财务模型,科学设计项目方案

政府和企业联姻,政府要的是高质量的社会公共服务,企业要的是经济效益,政府和企业都要考虑自己的投资回报预期。如果设计方案不合理,投资回报不确定,政府的社会公益效益难以得到发挥。通过对市场的相关要素进行分析,对市场的需求进行评估,并根据政府相关政策制度及项目管理建设和运营收益进行推算,项目实施方提出三点建议:

(1)深挖项目商业价值,采取“1+3”捆绑开发模式。将洮水水库工程项目与二级电站开发项目、城市供水的优先权、洮水水库旅游开发项目一并打包给投资商。这种打包捆绑的方式不是简单的组合发包,而是紧密结合项目实际发挥资源优势,经过策划、合理设计出的业务模式。捆绑开发的模式为项目提供了稳定的现金流收益,增强了对投资商的吸引力。

(2)遵守水利行业季节性规律,采取“一并二”的招标形式节约成本。把投资人的选择与施工单位的选择有机地融为一体,节省了工程招标的时间成本,契合了水利项目设计的工期。因为水电工程的工期非常特殊,对节流、蓄水都有严格的时间要求,如果错过一个雨季,效益就会延后一年。因此,在特许经营协议中允许已通过招标方式选定的特许经营项目的中标人,如果中标人的联合体成员具有承担本工程施工的资质,工程施工可不进行施工招标,由中标人中具有施工资质的企业直接进行工程的建设。这也与目前国家发展改革委、财政部关于政府与社会资本合作伙伴选择的公开、透明机制文件的要求规定相符。

(3)边界条件清晰,形成了完备的合同条款。一是政、企职能边界清晰。根据特许经营权协议,洮水水库移民安置由政府组织实施,社会资本负责水库建设和运营;二是资金使用边界清晰,专项资金定向支持移民工作。洮水水库移民相关费用由政府包干使用,且在移民启动资金组成上,协议中还明确规定国家投入的公益性资金补助由县政府直接用于移民安置,社会资本投入的资金主要用于水库建设上,使有限的资金发挥出最大的作用;三是回报清晰,形成了完整的契约。项目的收益来自于社会资本的经营收益,政府不承诺固定投资回报,也没有做财政承诺兜底,并且明确告知社会资本涉及公众利益条款不可谈判,在财政税收优惠政策和移民优惠政策方面做了平衡,这样就保证了县里的财政收入和移民安置的正常进行;四是在项目的竞争性建设规划上也做了明确规定。政府保证不再将洮水水库项目特许权部分或全部地授予给第三方,除非项目公司因故未能履行本协议项目公司的责任和义务而失去了该项目的特许权,保证了社会资本收益的可持续性。

这些要点构成了项目成功的关键因素,主要体现在以下两方面:首先,可行的项目方案设计为后续的工作打下了基础;其次,依法公开招标规避了政策风险,使项目实施少走弯路。

(二)项目建设期政府部门对ppp项目管理职责的划分实现了部门之间的有效协同

目前,我国ppp模式的政策规范还不完善,实践中也并未明确ppp模式中政府职能管理的设置。洮水水库项目建设之初,茶陵县委、县政府就成立了“茶陵县洮水水库工程建设领导小组”,该领导小组由茶陵县人大常委会主任直接领导,实行人员统一调度,工作职能统一划分,负责政府各个部门之间ppp事项的协调管理,为投资人提供政策、技术等支持;在项目建设中期,该领导小组负责协助项目公司处理与洮水水库场地周边所涉及的有关单位的协调和沟通,为其提供稳定的政策支持,确保社会资本安心建设项目,保证项目如期建成。现在来看,这样一个完善的工作体系在2004年就得以建立,无疑具有很强的前瞻性。

(三)项目运营中科学界定政府的公益性部分和社会资本经营性部分的责权关系

从洮水水库项目来分析,对于投资规模大、回报周期长的公益性项目,在执行公益性方面涉及大量政府关系的处理,社会资本在运营过程中兼顾公益性的难度大,运营中还需要政府给予配套的支持。

在项目建成后,为完成水库与库区相关公益事业的对接,茶陵县政府将公益性职能剥离出来,成立了洮水水库管理局并派驻了4名政府人员,负责为社会资本持续提供政策支持、跟进和协调处理政府与企业之间的事宜。

其次是在行使库区的公益职能和行政管理上,社会资本行使经营权,避免了项目公司替代政府既行使行政管理又行使经营管理的现象,保证了项目的规范运营,为社会资本提供了良好的经营环境,充分实现了项目价值最大化。

在项目建设和运营过程中,曾经遇到过物价上涨、金融危机、柴油紧张等一系列不利因素,由于是总价包干合同,导致建安资金比当初预算的要高出不少,施工单位和项目公司就此出现过扯皮现象,茶陵县政府派驻人员代表政府从中进行了积极协调。2007年的圣帕台风导致围堰冲毁后,社会资本参与公益事业建设、管理的灵活性、优越性立竿见影,修复资金迅速到位,仅用3天时间就恢复了围堰施工。这些举措,既帮助政府较好地实现了工程建设质量控制的预期目标,也在政府与社会资本之间起到了关键的协调作用。

三、公益事业实施ppp项目时需关注的问题

(一)对ppp项目的识别和判断

相比英国等发达国家,国内的ppp项目尚处于初期阶段,同时由于缺乏全国性的ppp项目法规,相关的招投标流程也不规范,市场上真正成功实施的ppp项目相对较少。在甄别项目时需要注意以下几点:

第一,建立盈利模式,没有盈利就没有ppp。ppp的本意是让社会资本来经营,利用社会资本专业的经营管理能力来提高效率。

第二,凡是政府做任何保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的项目,都不属于真正的ppp项目。

第三,国内外大量失败的ppp项目,很大程度上是因为投资回报机制没有理顺,合理的回报机制能够理性分配项目风险,保证项目持续、健康运行。

(二)政府需从“裁判员”向“服务员”的角色转换

在ppp项目中,政府的角色需要重新定位,不再是“裁判员”的角色,而是要与社会资本建立的一种新型伙伴关系。社会资本负责项目建设及建设资金、人员、施工和管理;政府部门主要发挥着服务和协调的作用,只有实现政企分开、政事分开,才能真正转变政府职能。

(三)领导班子要建立长期有效的沟通机制

ppp项目大部分都是投资规模大、投资回报期长的项目,应注意完善政府工作的衔接与沟通机制的建设。从洮水水库项目建设实践来看,为避免政府换届以及领导调整给项目执行、运营带来的风险,在项目建设前期、建设期和建成后运营的各个阶段,始终由来自当地发展改革委、水利局等部门的政府工作人员组成的队伍,承担着政府和社会资本之间大量的沟通与衔接工作,从而确保了项目的顺畅进行。

来源:《招标采购管理》2016年第6期作者单位: 中国采购与招标网

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